当今中国财政供养人员比例的真相
2004/10/18《南风窗》 唐亚林
（作者系复旦大学公共管理博士后、华东理工大学公共政策与公共管理研究所副所长）
当代中国的财政供养人员比例一直受到社会各界的广泛诟病。论者从纵横比较的角度指出，当代中国财政供养人员比例之高举世罕见。尽管统计资料的来源各不相同，但财政供养人员比例的数字大致差不多，如从纵向看，我国财政供养人员比例在汉代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一说是1∶600人），而今天是1∶30人
（一说是1∶28人），有个别地方甚至达到了空前的1∶9人（如陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部）；从横向上看，1999年在中国这个比例是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。
更为关键的是，为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村社会的基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。让人担忧的是，供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减；另一方面进一步加剧了“官本位”现象，许多人对当官、做公务员趋之若鹜，是所谓“食之者众，生之者寡”，精简机构与人员难以真正落到实处。论者言之凿凿，让人对当代中国的财政供养人员比例以及由此带来的种种问题忧心不已。
美国的财政供养人员：比例比中国还高
当代中国的财政供养人员比例果真如这些论者所言那么严重吗？其背后有没有让人更为忧心的隐情呢？笔者日前翻阅美国2000年出版的《公共行政之技艺（第八版）》一书，发现根据美国劳工部劳工统计局1996年的统计，美国共有政府雇员1823.6万人（统计有误，应为1952万人—笔者注），其中联邦雇员289.5万人，州雇员471.9万人，地方雇员1190.6万人，而美国的人口总数约为2.8亿人，按照这组数字，美国的财政供养人员比例则创纪录地达到了1∶15人左右（2001年“9?11”恐怖袭击事件后，美国的联邦政府雇员数字更是大为增长）。从最新的美国财政供养人员比例数字来看，上述从横向角度比较世界各国的财政供养人员比例数字存在严重误差，有误导公众与舆论之嫌，其用心姑且不论。另一方面，1996年美国联邦政府的年度财政支出是1.6万亿美元，州政府的年度财政支出是8500亿美元，地方政府的年度财政支出是7500亿美元，而当年美国的国内生产总值（GDP）是7万亿美元，三个层级的政府年度财政支出几乎花费了当年美国国内生产总值的一半。
又据最新的由美国国务院国际信息局提供的权威信息表明，2002年美国联邦政府的文职雇员大约超过300万人，而在1789年美国建国之初，只有国务院和财政部，以及战争部等几个行政部门，加上司法部和邮政总署，联邦机构成员一共不到1000人。而今，美国则已拥有14个行政部门（9?11后又成立了一个新部—国土安全部）及各部门部长构成的内阁，邮政局和邮政总长已不属于内阁。除了这些机构内的上千个处局外，还设有大约3000个顾问委员会、董事会、委员会、专题委员会、协商委员会、专题小组、任务小组、工作小组等机构；甚至政府自己也说不清究竟有多少个机构。
根据笔者手头掌握的材料，当代中国党政机关、事业单位、群众团体以及国有企业中吃财政饭的人员（俗称“吃皇粮的”）大致有4000万余人，如果以总人口数为13亿来计算中国的财政供养人员比例的话，当代中国的财政供养人员比例大致在1∶32人左右，这与当代美国的财政供养人员比例1∶15人显然要低许多。偶然翻书得出的当代美国与当代中国的财政供养人员比例数字让人大吃一惊。
在当代中国4000万多吃财政饭人员中，党政机关人员大致在700万人左右，事业单位人员近3000万，主要集中在教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务部门。而在美国，由于没有像中国这样的事业单位，其政府是一个广义上的概念，既包括联邦政府、州政府、地方政府三个层级，还包括学（校）区、环境卫生区、灌（溉）区等；政府雇员不仅有联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员，还有教师、环境卫生人员、灌区管理人员、公共图书馆管理人员、公园管理人员、公共安全人员如警察、消防人员、证券管理人员以及公共交通人员、公共服务人员等，不一而足，“吃皇粮的”政府雇员也是包罗万象，与中国没什么差别。尽管每年美国各层级政府年度财政支出也占到了当年国内生产总值的近一半之多，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域，政府雇员的“人头费”支出和日常的管理费用支出比例却较低。而在当代中国，事情却是颠倒过来的，“人头费”支出和日常的管理费用支出（主要是大吃大喝招待费和竞相攀比、极其不合理的小车费用）在政府年度财政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出比例却非常低。
比如，据估计，全国目前有400万辆左右公车，每年耗费都在3000亿元左右，超过了我们的国防费用。前不久的北京两会上，就有代表和委员抨击说，目前全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成，挤占了其他费用，财力不堪重负。主要受政府浪费这个指标的拖累，世界经济论坛的2003年～2004年国际竞争力排名上，中国又下降了4位。
正确的“目标靶子”
所以，质疑当代中国的财政供养人员比例数字之高，在笔者看来并没有找到正确的“目标靶子”，而更应该受到诟病的是当代中国各类“吃皇粮人员”到底干了些什么以及政府财政支出用在了什么地方这两个关键性问题。
在近700万人的党政机关人员中，多是整天忙于琐碎行政事务的所谓“坐办公室人员”，而社会大众迫切需要服务的公共服务人员比例相对较低。当我们整天被“假药”、“假烟”、“假酒”、“假化肥”等“假农资产品”、“有毒火腿”、“残留农药超标的蔬菜”、“有毒食品”、“医生收红包”、“教育乱收费”、“矿山重大安全事故”、“重大交通事故”、“小偷日益增多”、“黑社会势力猖獗”、“弱势群体生活困难”等人民生命和财产安全受到严重威胁的新闻包围而心惊胆战、度日如年的时候，我们有理由质问我们的政府相关执法部门和人员到哪里去了？叫了多年的“加强政府市场监管、社会管理和公共服务职能”的举措又落实到什么程度了？从此意义上说，政府机构公共服务人员不是多了，而是大大地少了，需要大大增加；我们要的不是整天坐在办公室里瞎指挥、发号施令的管理人员，我们要的是到街头和社区去巡逻、到市场和矿山去检查、到马路上去执勤、到农村、学校和医院去巡视、到社会上弱势群体中去倾听社情民意等等服务于第一线、直接面对基层普通民众的公共服务人员！另一方面，在教育、医疗、科研、文娱、体育等事业单位集聚着大量的吃财政饭人员，众相拥挤在大中城市，不愿到“老、少、边、穷”地区去工作，整个社会充斥着一股浮躁、喧嚣之气，人人争当“成功人士”，鲜有人愿意去干为基层普通民众服务、为农村教育事业作贡献的实事。我们要的不是教育资源、医疗资源、文娱资源、体育资源地区分布与人群分配严重不均的“歧视性与不公平性社会”，我们要建立的是人人都能享有平等教育权利、健康医疗权利、文化娱乐权利的理想社会。
政府存在的理由在于为社会大众分配包括安全、秩序、教育、公共卫生、社会福利、平等、自由等在内的各种价值，因此，政府的财政支出也应围绕这些价值的分配而作出科学、合理的规划和安排，将支出重点放在这些相关领域。从此角度上说，教育支出、公共卫生支出、安全支出、社会福利支出不是多了而是太少了，不仅不能减少而且需要继续增加其在政府财政支出中的比例；相应地教师、医疗卫生人员、警察、市场秩序检查与监督人员如工商人员、产品质量检查人员等不是多了而是太少了，不仅不能削减而且需要花大力气继续增加这些行业和领域的人数。也就是说，政府为了更好地服务公众，为社会分配价值，公共服务方面必不可少的开支一定不能节省，而是需要大大增加。我们应该检讨的是在政府财政支出中为什么有那么多的不必要的所谓管理人员“人头费”支出？在政府行政管理费支出中为什么用于大吃大喝招待费和不合理的小车费用占了那么高的比例？我们更应该检讨的是，如何在制度和机制上保证和加强立法部门和审计部门对政府财政支出的监督和管理？否则的话，“眉毛胡子一把抓”，分不清哪些政府财政支出十分必要，哪些政府财政支出并不必要；分不清哪些人员需要精简，哪些人员并不需要精简反而需要大大增加，我们将只能永远停留于“就事论事”的层面，简单地拿财政供养人员比例数字说事！
